AER-减少政治对行政的干预可以提升国家能力

国家能力对于发展和增长至关重要，但是关于提升国家能力的改革是否有效，缺乏评估。

这篇论文通过分析1883年《彭德尔顿法案》(Pendleton Act) 在美国邮政系统中的实施，探讨了将政治与行政分离的文官制度改革对公共服务质量的影响。研究发现，改革显著减少了邮政投递错误，提高了生产力，并通过稳定公务员职业生涯和减少政治干预，提升了服务质量。此外，改革还削弱了地方政治的影响力，推动了独立报纸的发展。研究提供了实证证据，证明了文官制度改革在增强国家能力和提升公共服务质量方面的有效性。

标题: Strengthening State Capacity: Civil Service Reform and Public Sector Performance during the Gilded Age

期刊: American Economic Review

作者:

• Abhay Aneja：Assistant Professor at the UC Berkeley School of Law. Abhay studies how legal institutions affect economic and social inequality. His areas of interest include the law of democracy, criminal justice, and law and economics.
• Guo Xu：Associate Professor at the Haas School of Business, UC Berkeley. Co-Editor of the Journal of Law, Economics, and Organization, associate editor of the Journal of Political Economy and Econometrica. His research focus on the intersection of political economy, economic history, and development.

发布时间： August 2024

引言

国家能力

国家能力是指国家实施政策、维护秩序、提供公共服务等方面的能力，是经济发展和增长的关键因素。高效的国家能力能够推动社会进步和经济繁荣。

一般而言，认为国家能力包括行政能力、税收能力、基础设施能力、军事能力等。国家能力的脆弱很大程度上解释了国家的失败。福山在2014年还出了本书State-Building: Governance and World Order in the 21st Century，探讨国家能力的建设。

公务员制度改革

在许多国家，公务员制度改革被视为提高国家能力的核心措施。这些改革旨在建立一个专业、非党派和高效的公务员队伍，以提升公共服务的质量。改革的理念可以追溯到韦伯（1922）等学者，他们认为建立一个非党派、职业化的官僚机构是高效国家治理的必要条件。

美国的背景

在1883年《彭德尔顿法案》之前，美国联邦政府的官员任命主要依赖于所谓的“政党分赃制”（Spoils System），即官员任命取决于政治关系而非专业能力。这种制度导致了腐败和低效。

1883年通过的《彭德尔顿法案》标志着美国文官制度改革的开始。该法案旨在减少政治对公务员任命的干扰，建立基于规则的招聘制度，并保护公务员不受政治干预。

本文以《彭德尔顿法案》的实施为切入点，评估了公务员制度改革对行政能力的影响。

彭德尔顿法案

镀金时代

镀金时代，即论文标题中的Gilded Age，是指美国历史上的一个时期，大约从19世纪70年代到20世纪初。这一时期以经济快速增长、工业化进程加快、社会分化加剧和政治腐败闻名。

Gilded Age这个称谓，是1920年代的史学家根据马克·吐温在1873年出版的同名小说命名的（The Gilded Age: A Tale of Today）。这部小说讽刺了内战后美国的贪婪和政治腐败。

政商勾结、贿赂和选举舞弊等腐败现象在这一时期极为普遍。政治机器如塔曼尼协会（Tammany Hall）在纽约市等地控制了大量政治权力。针对腐败和社会不公，兴起了各种改革运动，如进步主义运动（Progressive Movement），推动了政治、经济和社会改革，包括反垄断法、劳工法和选举改革等。

有许多政治漫画讽刺这一时期的社会现实，如下面这幅出现在历史教科书的经典漫画：

它描绘了大而过度放纵的商人代表他们的公司利益，同时他们笼罩着小参议员。商人后面的牌子上写着：这是垄断者为垄断者的垄断者参议院（This is the Senate of the Monopolists by the Monopolists for the Monopolists）。

更多漫画参见：https://courses.bowdoin.edu/history-2203-fall-2020-cgoldber/gilded-age-cartoons/ 。

政党分赃制

政党分赃制（Spoils System）是19世纪美国政治中一种普遍存在的做法，指的是胜选政党将政府职位和其他利益分配给其支持者、朋友和政党成员的制度。这个制度源于“战利品”的概念，即获胜者分配战利品。在美国，这一制度在安德鲁·杰克逊总统任期内（1829-1837）达到顶峰，随后在1883年《彭德尔顿法案》通过后逐渐被废除。

其特点如下：

• 政治关系优先：政府职位的任命主要基于对执政党的忠诚和贡献，而不是候选人的专业能力或资格；
• 奖赏支持者：胜选政党会将政府职位作为对支持者的奖赏，巩固其权力基础；
• 频繁的官员更替：每次选举后，新的执政党上台会导致大规模的官员更替，新的官员大多是新政党的支持者；
• 政治机器：一些地方的政治组织，如纽约市的塔曼尼协会（Tammany Hall），通过分配职位来控制选民，维持其政治权力；
• 贿赂和腐败：官员为了获得或保持职位，常常需要向政党或政治机器提供贿赂，导致政府腐败现象严重。

政党分赃制导致了一系列后果：由于职位任命基于政治关系而非专业能力，导致许多政府部门缺乏有效管理和专业知识；官员任期不稳定，缺乏长期规划和持续性政策；官员需要向政党捐款以保持职位，导致政策制定过程中利益输送和腐败现象普遍；政府决策和资源分配更多地基于政治利益而非公共利益，损害了社会公平和公共福祉；政府腐败和效率低下引起公众不满，增加了社会对政治体系的不信任感。

Pendleton Civil Service Reform Act

《彭德尔顿法案》是美国联邦法律，由第 47 届美国国会通过，并于 1883 年 1 月 16 日由Chester A. Arthur总统签署成为法律。该法案以其主要推动者，时任俄亥俄州参议员George Hunt Pendleton的名字命名。

法案主要有以下措施：

• 考试选拔：法案规定政府职位应通过公开的竞争性考试选拔候选人，而非通过政治关系任命；
• 防止政治干扰：法案保护现任文官不因政治原因被解雇，减少政治更替对公务员队伍的影响；
• 禁止政治捐款：禁止公务员为保住职位向政党捐款，从而减少政治腐败；

初始阶段，法案仅适用于一部分联邦政府职位，特别是邮政系统和海关办公室等关键部门。到19世纪末和20世纪初，大部分联邦政府职位都纳入文官制度。

数据和方法

主要被解释变量-邮政投递

邮政系统在多个国家的国家建设中发挥了重要作用 。美国邮政系统由1792年的《邮政法案》创建，被认为是促进国家增长和社会进步的关键制度性驱动力之一 。在其早期，邮政系统促进了各地之间的通信和信息传播，帮助培养了知情的公民群体 。

邮政服务的扩展不仅促进了远距离的经济交易，还允许商人通过邮寄订单和目录广告进行销售 。邮政系统还提供了银行服务，帮助投资者找到机会 。商业相关的邮件在19世纪的通信中占据了很大比例，有人认为美国对邮政服务的承诺形成了全国增长的基础 。

到19世纪末，美国邮政系统的覆盖范围已经遍布全国。1860年至1905年间开放的所有邮局位置显示了这一点，突出邮政系统作为美国国家能力的普遍性 。这种广泛的覆盖强调了邮政系统在19世纪的重要性，某些观点认为邮政系统在当时实际上是中央政府的核心 。

大概那时的邮政系统相当于现代的互联网吧，作者据此认为邮政系统的能力和效率是国家能力的重要指标。

数据来源：主要数据来自美国邮政系统在19世纪编制的行政数据。具体包括 The Annual Report of the General Superintendent of the Railway Mail Service和 The First Assistant Postmaster General 。

具体指标：邮政投递错误。这个数据来自年度统计，记录了邮件分发和转发中的错误。（Statement of errors in the distribution and forwarding of mail）铁路邮政服务（RMS）的职员在进行城市间邮件分发时，会检查邮件包裹中的所有项目，以发现邮件指向错误。这些错误会被记录并提交给监督邮政员工，以跟踪员工绩效 。历史统计报告提供了两个城市-年度层面的投递错误指标：包含错误的单据数量和返回单据上的总错误数量。研究主要关注后者，以全面反映邮局的错误情况 。

主要解释变量-法案扩张

最初的改革涉及23个地区，1884-1892年新增了30个地区，到1893年改革扩展到所有提供免费投递服务的邮局 。

识别策略

论文使用了一个“堆叠（stack）”事件研究设计（stacked event study design），通过构建双重差分（Difference-in-Differences）模型来估计公务员制度改革对邮政服务绩效的影响。设定如下： \[ y_{ijk} = \beta treat_{ij} \times post_k + \theta_{ij} + \tau_{jk} + \gamma\pmb{X}_{ijk} + \epsilon_{ijk} \] \(\beta\) 是关键的估计参数，捕捉了经历文官制度改革对邮政服务绩效的影响

结果与机制分析

法案对邮政绩效的影响

• 邮政投递错误减少：改革显著减少了邮政投递错误。研究发现，投递错误减少了19-22%，这一结果表明邮政服务的可靠性显著提高 。这种减少在两个主要改革波次（1883年和1893年）中都表现一致，并且没有明显的改革前趋势，支持了研究结果的外部和内部有效性 。
• 成本效率提高：通过分析邮政免费投递服务的生产率数据，发现法案还显著提高了每个邮递员的邮件处理量和每单位邮件的成本效率 。

改善绩效的机制

• 减少人员流动和政治周期的影响：改革后，官员的任期显著增加，工作稳定性提高。这是因为法案的实施减少了因政治周期导致的频繁人员更替。
• 选举年绩效：在总统选举年，这种效果尤为显著。这表明公务员制度改革主要通过削弱政治对官员的影响来改善服务质量。
• 排除其他解释：通过对邮政人员记录的分析，排除了法案通过增加员工数量来改善绩效的可能性。研究表明，改革并未显著改变人员的选择标准，员工的整体素质在改革前后没有显著差异。同时，通过分析总体邮件量的数据，排除了由于工作负荷减少而导致绩效改善的可能性。

对地方政党的影响

• 改革通过减少可用于政治支持的联邦职位，削弱了地方政党对政府职位的控制力；
• 通过分析党派报纸和独立报纸的数量和发行量，发现公务员制度改革导致党派报纸数量减少，独立报纸发行量增加，这与地方政党影响力减弱的假设一致。

结论

• 公务员制度改革不仅通过将政治与行政分离改善了公共部门的绩效，还帮助削弱了地方党派的作用。

号外

• 这篇论文很简单，但其意义十分沉重，就如上面一句话的结论所言，将政治与行政分离十分重要；
• 上世纪八十年代，中国也进行了一定的政党分开改革；
• 伍德罗·威尔逊的政治-行政二分思想：
  • 伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson），是一位有博士学位的总统，曾任普林斯顿大学校长。1887年，他在 Political Science Quarterly 发表 The Study of Administration 一文，强调了政治-行政的二分主张；
  • 政治：威尔逊认为政治涉及国家政策的制定，主要由民选官员和立法机构负责。这部分工作需要考虑公众意见、利益冲突和政策选择；
  • 行政：行政则是政策的执行过程，应由专业的、公正的行政人员来负责。行政的职责是实施和执行已经制定好的政策，确保政府运作的高效和公平。
  • 威尔逊主张行政应当专业化，强调建立一个基于能力和绩效的公务员制度，以提高政府运作的效率和效能。同时强调行政人员应保持政治中立，不应受制于政党政治或选举周期的影响。行政机构的中立性和稳定性是确保公共服务质量和政府公信力的关键。
• 关于国家能力，福山在其著作 Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy 提出了一个“国家-法治-民主”的三元框架，认为三者的平衡是国家成功的路径。这一看法其实与Acemoglu在《自由的窄廊》中的看法一致。

原文信息

Aneja, Abhay, and Guo Xu. 2024. "Strengthening State Capacity: Civil Service Reform and Public Sector Performance during the Gilded Age." American Economic Review, 114 (8): 2352–87. https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aer.20230019