REStat-政府分裂与经济增长

与先前的推文类似（参见：AER-大政府or小政府？政体规模与地方政府绩效），本期同样是关于政府规模与经济绩效的研究，但结论与之前的相反。

通过分析印度尼西亚2000年至2014年期间的大规模区县分裂，本文研究了地方政府分裂对经济增长的影响。实证结果表明，尽管分裂带来了更多的中央财政转移支付，短期内分裂反而显著抑制了地方经济增长。主要原因在于官僚能力不足和规模经济的丧失，即新成立的地方政府缺乏经验丰富的公务员，行政开支膨胀但未能有效改善公共服务。此外，尽管理论上分裂可能提高政府问责性，实际情况却是腐败现象加剧，企业贿赂增加，监管质量未见改善。

标题: Government Fragmentation and Economic Growth

期刊: Review of Economics and Statistics

作者:

• Traviss Cassidy：Assistant Professor at the University of Alabama's Department of Economics, Finance, and Legal Studies. His research areas are public finance, development, and political economy.
• Tejaswi Velayudhan：Assistant Professor at the Department of Economics at UC Irvine. Her fields are Public Finance and Development Economics.

上线时间： 16 September 2024

引言

去中心化（分权）的影响

去中心化，即Decentralization，通常表现为向地方分权的改革，如新设政府、赋予地方更大的自主权，或提升地方政府的层级。

关于地方政府规模的研究有很多，文献强调了小政府的益处与缺陷，在AER那篇推文中也提到。这里简单对比一下大政府（集权）和小政府（去中心化的分权）各自的优势。

集权系统的优势

• 在公共服务提供方面可以更好地产生规模经济；
• 可以更好地将政策溢出效应内部化；
• 拥有数量更少、更有能力的政治家和官僚

去中心化的优势

• 小政府更容易贴近地方需求，适应不同的公民偏好；
• 选举民主体制下，地方政府与民众距离更近，可以促进问责制。

去中心化的分权改革的一个核心目标是促进经济增长，然而其影响几何，仍然是一个悬而未决的问题。

印度尼西亚作为研究案例

研究聚焦于印度尼西亚2000年至2014年期间的地方政府分裂现象。在这段时间里，印度尼西亚的区县数量从341个增加到514个，增幅达到50%。这项分裂政策的主要目的是加快区域经济发展。然而，研究发现，区县的分裂在短期内实际上抑制了经济增长。

论文的主要发现是，政府分裂导致经济增长的下降，特别是在新成立的“子区”中，经济下降更加明显。这一现象可以通过官僚能力的下降和规模经济的损失来解释。子区通常拥有年轻、教育程度较低的公务员，导致其公共服务提供能力较差。此外，尽管中央政府增加了财政转移支付，但分裂区县的公共服务水平并未改善，反而更加专注于行政支出，未能有效减少官僚作风和腐败现象。

本文的研究贡献

• 增进了关于去中心化改革的反思：本文的研究为全球范围内有关行政区划重新划分的政策讨论提供了重要的经验，特别是针对许多发展中国家和东欧国家。这些地区频繁通过增加地方政府单位来试图促进地方经济发展。尽管地方政府分裂常常伴随着财政转移支付的增加，但本文表明，新政府的成立带来的行政扰动可能超过这些财政收益，导致短期内经济增长下降。尤其是在新政府成立初期，由于缺乏官僚能力和有效的管理，分裂带来的负面冲击可能十分明显。为了避免分裂带来的负面影响，政策制定者在考虑新的地方政府设置时，应该特别关注新成立政府的官僚人员质量，以及政府规模对公共服务提供效率的影响。如果新政府的人员素质无法满足要求，或政府规模过小导致规模经济丧失，可能会加剧治理难度，削弱经济增长潜力。
• 对行政区划重新划分文献的贡献：过去关于行政区划重新划分的文献多关注公共支出和服务提供（如Swianiewicz, 2010；Lewis, 2017），而经济增长这一维度相对被忽略。本文则聚焦于区划分裂对经济增长的影响。此前有研究表明，在不同国家的行政区划分裂可能带来不同的影响。例如，Dahis和Szerman（2023）发现巴西的市级分裂提高了公共服务质量，但未对私营部门就业产生影响；而Cohen（2024）则发现乌干达的区级分裂削弱了基础设施质量，并降低了夜间灯光亮度。相比之下，本文不仅探讨了公共服务，还着重分析了经济增长的动态，扩展了对行政区划分裂的理解。
• 对去中心化与经济增长文献的贡献：跨国研究在分析去中心化与经济增长的关系时，面临较大的内生性问题。不同国家的背景和制度差异，以及去中心化过程中的多种混淆因素，使得很难得出普遍适用的结论。本文通过研究印度尼西亚国内区县分裂的差异，利用国内时间和空间的变异，克服了这些局限性。已有一些文献（如Stansel, 2005；Hatfield & Kosec, 2013；Zhang et al., 2013）研究了地方政府碎片化在美国和中国的不同背景下对经济增长的影响，结果显示碎片化在某些情况下能够促进经济增长。但这些研究通常集中在已经成熟运行的地方政府单位上，本文则研究了新成立的地方政府，揭示了政府分裂初期的负面效应。
• 对去中心化负面影响的文献贡献：去中心化的负面影响在发展中国家尤其突出，已有文献指出了去中心化加剧了诸如环境污染（Lipscomb & Mobarak, 2017）和公共投资不确定性（Kresch, 2020）等问题。本文通过强调官僚能力不足和政府规模对公共服务的影响，进一步深化了对去中心化负面效应的理解。

印度尼西亚的去中心化改革

政治和财政改革背景

印度尼西亚的去中心化改革始于1998年苏哈托独裁政权的倒台，国家逐渐向民主过渡。在此背景下，政府进行了多项政治和财政改革，包括扩大地方政府的自治权。印度尼西亚分为34个省（第一层次的地方政府），这些省主要起协调作用。区县（第二层次的地方政府）则有更直接的行政职能，分为城市区（kota）和农村区（kabupaten），两者在政治机构和财政责任方面相同。区县以下还有更小的单位，如乡镇（第三层次）和村庄（第四层次）。

去中心化的“Big Bang”改革

2001年，印度尼西亚实施了“大爆炸式的去中心化改革”，这标志着区县政府在教育、卫生、环境和基础设施服务等多个领域的职责大幅扩展。根据1999年颁布的第22号法律，30%的政府总支出由区县负责。这种改革使得区县成为提供地方公共服务的主要政策制定者。此外，村庄在基础设施项目中负责维护工作，而区县负责筹集资金和工程管理。

去中心化改革期间，印度尼西亚区县的支出主要依赖于中央转移支付，这由1999年通过的第25号法律规定。最大的财政转移是“一般分配补助金”（General Allocation Grant），它是一种无条件、非配套的拨款，平均占区县收入的一半。该拨款主要用于支付公务员工资，其余部分基于人口、土地面积、贫困程度等因素分配。这使得大部分区县支出没有严格限制。

除了一般拨款外，一些区县还获得了自然资源税收的分成（根据当地自然资源的开采进行分配）。此外，小部分区县预算来自“特别分配补助金”，这些补助金有条件地、通过竞争性程序获得。

区县分裂

• 操作流程：印度尼西亚的地方政府分裂（区县分裂，即“pemekaran”）通常由地方精英推动。在法定程序上，区县议会向中央政府申请分裂，得到原区县市长的批准后上报。中央政府根据技术标准来决定是否批准这一申请。具体要求包括：新的区县必须至少包含三个乡镇，且要具备足够的经济能力。新的区县边界一般沿着原有的乡镇边界划定。
• 政府分裂的时间线：在2000年至2014年期间，印度尼西亚的区县数量从341个增加到了514个，区县分裂总计增加了50%。这一过程中，中央政府曾两次实施分裂暂停政策：2004年至2006年和2009年至2012年，以避免过度分裂带来的财政和人员压力。
• 分裂的动因：推动区县分裂的原因多种多样，包括：（1）政治动因：新政府的成立为地方精英提供了获得政治权力的机会；（2）族群同质性：区县分裂往往能满足地方对更具族群同质性辖区的需求；（3）财政激励：区县分裂带来了中央政府补助金的增加，尤其是固定的工资拨款，这几乎保证了在分裂后，子区和母区的人均财政收入都会增加。

下图展示了区县分裂的时空分布：

数据与识别策略

识别策略

研究使用DID方法来估计地方政府分裂对经济增长的影响。这一方法利用了区县分裂在时间和区县之间的差异，比较在不同时间点上发生分裂和未发生分裂的区县之间的GDP变化。

为了确保差异-差异策略的有效性，研究强调了区县分裂的时机带有一定的随机性。尽管区县是否分裂与区县的特定特征相关，但中央政府对分裂申请的批准过程通常存在数年的延迟，且分裂是否获批具有不确定性。因此，地方领导者无法准确控制分裂的具体时间。

此外，中央政府在2004年至2006年和2009年至2012年实施的两次分裂暂停政策（moratoria）进一步增加了区县分裂时机的随机性。这两个暂停期为论文的识别策略提供了有利条件，区县分裂时机的外部干预减少了分裂选择中的人为因素。

基准回归的方程如下：

\[ \frac{Y_{d,e+h} - Y_{d,e-1}}{Y_{d,e-1}} = \alpha_{e,h} + \beta_{e,h} D_d(e) + \pmb{X}^{\prime}_d \pmb{\lambda}_{e,h} + (D_d(e) \cdot \dot{\pmb{X}}_d(e))^{\prime} \gamma_{e,h} + \epsilon_{d,e,h} \]

公式中的变量解释：

• \(Y_{d,e+h}\) ：表示区县 \(d\) 在分裂年份 \(e\) 后 \(h\) 年的 GDP；
• \(Y_{d,e-1}\) ：表示区县 \(d\) 在分裂前一年的 GDP；
• \(D_d(e)\) ：表示区县 \(d\) 是否属于分裂批次 \(e\) 的一个二值变量。如果区县 \(d\) 在年份 \(e\) 发生了第一次分裂，则 \(D_d(e)\) = 1，否则 \(D_d(e)\) = 0；
• \(\alpha_{e,h}\) ：表示分裂批次 \(e\) 和时间 \(h\) 的固定效应，控制分裂批次和时间的共同影响；
• \(\beta_{e,h}\) ：是论文感兴趣的关键参数，它表示在分裂后的 \(h\) 年中，属于分裂批次 \(e\) 的区县相对于未分裂区县的 GDP 变化的平均处理效应；
• \(\pmb{X}_d\) ：表示控制变量的向量，包括影响区县经济增长的其他因素（如城市化率、种族多样性等）；
• \(\dot{\pmb{X}}_d(e) = \pmb{X}_d - \mathbb{E}(\pmb{X}_d | E_d = e)\) ，对控制变量的去中心化处理；
• \(\epsilon_{d,e,h}\) ：是误差项。

方程的左边表示区县 \(d\) 在批次 \(e\) 分裂后的第 \(h\) 年相对于分裂前一年的GDP增长率。

在衡量GDP变化时，论文使用的是GDP的百分比变化，而不是对数变化。这样做是为了与财政乘数文献保持一致，从而可以将GDP的百分比变化与财政补助金变化进行直接比较。例如，如果财政乘数为1.8，那么财政补助金增加的1个单位应当推动GDP增加1.8个单位。论文通过这种方式，将分裂带来的财政转移支付与GDP的变化联系起来，以揭示分裂的经济效应。

数据

• 区县GDP：由印度尼西亚中央统计局（BPS）提供，并通过世界银行的印度尼西亚政策与经济研究数据库（INDO-DAPOER）公开发布。由于区县在研究期间发生了分裂，论文为了保持数据的一致性，使用了2000年的行政边界来衡量GDP；
• 官僚能力：印度尼西亚国家公务员管理局（BKN）提供了2005年至2015年间的区县级公务员数据，包括公务员的数量和构成。为了评估公务员的教育水平和经验，研究还使用了2005年人口普查数据（SUPAS）和2007-2015年国家劳动调查（SAKERNAS）的数据。研究还使用了有关区县首任市长教育水平的数据（由Mukherjee, 2023年提供），用于评估区县领导层的能力；
• 企业数据：印度尼西亚的中大型制造企业调查（Survei Industri Besar/Sedang, IBS）涵盖了1995年至2014年期间所有雇佣20名以上员工的制造企业。IBS 数据包括企业的生产总值、雇员数量、行业分类、企业缴纳的税费（包括地方和中央的间接税）、以及企业支付的“礼物”（被解释为贿赂）。研究使用这些数据来分析政府分裂对企业税收负担和贿赂行为的影响。

结果

• 尽管分裂后区县的中央财政转移支付（如一般分配补助金）显著增加，但分裂并未带来相应的经济增长。论文通过测算中央财政转移对GDP的潜在影响，发现一般分配补助金的增加应当通过财政乘数效应（假设乘数为0.6到1.8）带来GDP增长。但实际结果显示，分裂不仅未能推动GDP增长，反而导致经济活动萎缩。通过计算分裂后四年的累计效应，论文得出分裂对GDP的累计负面影响为18.5%，而财政补助金的增加应当推动GDP增长17%。这个显著的差距揭示了分裂对经济增长的强烈抑制效应。（回归结果在Table 1⬇️）
• 论文还对早期分裂（2002-2004年）和晚期分裂（2008-2009年）的区县进行了比较。作者发现，虽然早期和晚期分裂的总体GDP下降趋势相似，但晚期分裂对GDP的负面影响更为显著。这可能是因为在早期，地方政府对去中心化的治理方式尚不熟悉，缺乏经验，而在晚期，虽然去中心化的实施更加成熟，但新成立的子区依然面临较为严重的官僚能力不足问题。此外，由于2005年之后印度尼西亚引入了区县直接选举制度，晚期分裂的区县可能会面临更强的政治竞争压力，这也可能导致更严重的负面经济影响。
• 对全国的影响：论文探讨了区县分裂的溢出效应，即分裂区县对邻近区县或全国经济的影响。为了评估这些溢出效应，作者分析了不同层次（如原始区县、省、市等）内的经济变化。结果表明，分裂不仅仅是区县内部的经济活动重组，分裂对全国经济增长产生了更广泛的负面影响。具体而言，论文发现，当区县数量翻倍时，全国GDP的累计下降幅度达到13.4%，而省级的GDP下降幅度更大，达到41.9%。这种溢出效应表明，分裂并未通过跨区经济活动的重新分布带来任何净增长，反而对全国经济增长构成了负面压力。

机制

规模经济效应

规模经济效应指的是，地方政府规模缩小（即政府分裂）可能导致公共服务提供的效率下降，因为政府需要在较小的行政范围内重复设置行政机构和基础设施，从而使行政成本上升，公共服务提供的单位成本增加。在分裂过程中，特别是新成立的“子区”面临着建设新政府机构、招聘新公务员等开支，这可能导致行政开支的比例增加，而用于经济发展的支出减少。

论文的分析显示，分裂后的区县在总支出上显著增加，特别是用于政府行政的支出。具体而言，分裂后的四年内，区县的总支出上升了相当于分裂前GDP的16%。这表明，分裂增加了政府运行的成本。与此同时，用于行政管理的支出比例增加了3.8个百分点，这是相对于分裂前32%的基线比例而言的12%的增幅。这种增长是通过削减人力资本（教育、医疗）和物质资本（基础设施投资）的支出来实现的。

尽管分裂后的财政转移支付增加，但这些资金主要用于行政支出，而不是改善公共服务。研究发现，分裂后区县的公共服务并未显著改善，反而在某些领域有所下降。例如，教育和医疗等关键公共服务在分裂后没有得到增强，甚至有时表现出下降趋势。（见Figure 3 和 4）

官僚能力

官僚能力指的是政府部门执行政策和提供公共服务的能力。在分裂后的新成立的区县（子区），由于缺乏经验丰富的公务员，政府可能无法有效执行政策，导致公共服务和基础设施项目出现延迟或执行不力。官僚能力的下降可能是区县分裂后经济增长放缓的重要原因之一。

论文使用了多个来源的数据，包括国家公务员管理局（BKN）提供的公务员数据、人口普查数据（SUPAS）、以及国家劳动调查（SAKERNAS）等。研究通过这些数据得出结论：公务员的教育水平和经验显著影响了分裂后子区的经济表现。子区的低官僚能力导致了基础设施建设计划的延迟和公共服务的质量下降。

此外，研究还发现，在子区，物质资本（如基础设施）投资的减少和执行计划的延迟比母区更为严重。这一结果进一步表明，官僚能力的不足对经济活动产生了负面影响。

问责制

去中心化理论通常认为，地方政府分裂后，较小的行政单位可能会增强问责制，因为政府离居民更近，地方政府之间的竞争可能促使官员更加努力地提高公共服务质量，减少腐败行为。然而，如果新的地方政府缺乏有效的问责机制，或地方精英利用分裂后的资源进行寻租活动，那么分裂反而可能加剧腐败，减少政府对居民的问责。

论文使用了来自制造业调查（IBS）的数据，分析了区县分裂对企业行为的影响，特别是贿赂支付、间接税负担和生产率变化。结果显示，分裂后的企业贿赂支付比例显著增加，而生产率并没有相应提高。此外，作者还使用了经济治理调查数据，进一步验证了分裂对企业税费负担和贿赂行为的影响。

结论与讨论

主要研究结论

本文研究了印度尼西亚地方政府分裂对经济增长的影响，得出的主要结论是，分裂在短期内显著抑制了经济增长。虽然分裂后地方政府获得了更多的财政支持，但由于官僚能力不足和规模经济的丧失，这些资金未能有效推动经济发展。新成立的地方政府通常面临行政效率低下和腐败问题，导致经济增长乏力。此外，本文强调，提升地方政府官僚能力和合理控制政府规模对于分裂后实现经济增长至关重要。

讨论

• 不同国家背景下的研究差异：研究表明，地方政府分裂在不同国家产生了截然不同的结果。Dahis 和 Szerman（2023）发现，巴西的市级分裂增加了新区县的夜间灯光亮度，但未影响母区县。而Cohen（2024） 发现，乌干达的地方政府分裂减少了新区县的夜间灯光亮度。这种差异可能与各国分裂后政府官员经验、财政转移规模等因素有关。与这些研究相比，作者的研究在印度尼西亚背景下发现，分裂后的政府能力不足是经济表现不佳的关键原因；
• 问责制的实现与寻租行为：虽然去中心化理论通常认为分裂应提高问责制，但在印度尼西亚和巴西，问责制的提升并不明显，反而伴随着寻租行为的增加。Lima 和 Neto（2018） 指出，去中心化后的巴西并未看到问责制的显著提高，印度尼西亚也有类似现象，这与去中心化理论提出的通过选举机制提升问责制的预期相反；
• 去中心化在什么条件下可以改善问责制：美国和中国的政府分裂对经济增长的影响较为正面。在美国，地方政府分裂与更快的经济增长相关，但这与美国是一个成熟的民主国家、地方政府长期存在且拥有较强的税收自主权有关。Stansel（2005） 和 Hatfield & Kosec（2013） 的研究显示，美国长期存在的政府并未面临官僚能力下降的负面效应。类似的，Zhang et al.（2019） 在中国发现，适度的分裂促进了增长，但过度分裂则可能因规模经济的丧失而阻碍增长。

号外

• 这篇文章还是蛮有意思的！印尼的数据居然这么好，很厉害！
• 贾俊雪老师他们的JPubE论文探讨了重庆升格为直辖市对经济增长的影响，是中国背景下关于分权研究的佳作，推荐阅读：Political hierarchy and regional economic development: Evidence from a spatial discontinuity in China。我之前pre过这一篇，作为RDD的文献资料来学习和复现，PPT在我的博客里：https://yuzhang.net/2023/07/22/CIT5_20230722/ ；
• 祝大家假期快乐！我也想出去玩，但是现在没有发表，毕业困难。

原文信息

Traviss Cassidy, Tejaswi Velayudhan; Government Fragmentation and Economic Growth. The Review of Economics and Statistics 2024; doi: https://doi.org/10.1162/rest_a_01493